拆迁补偿行政协议违法可变更

   关键词：行政诉讼  行政协议  协议条款无效  安置方案

  【案件索引】

   一审：三亚市中级人民法院（2016）琼02行初185号（2016年6月12日）

   二审：海南省高级人民法院（2016）琼行终422号（2016年11月22日）

  【基本案情】

  原告翟某志、刘某珍、翟某帅、黎某妮、翟某瑞等五人诉称：2015年9月，因建设海棠区中区水系项目，被告三亚市海棠区政府征收原告家庭面积143.91㎡住宅房屋，双方签订《海棠区被拆迁人房屋征收补偿安置协议书》。该协议书主要内容：原告家庭被征收房屋面积143.91㎡，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为林旺北风情小镇公寓楼，面积120㎡。原告认为，该协议是原告在受胁迫的情况下，被迫违背自己的真实意思所签订的协议，其内容无效。依照[2013]187号《海棠湾镇安置工作实施细则》的相关规定，原告在征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织享有权利和承担义务，属应依法安置的对象。按安置规定，应享有风情小镇连排住宅安置的权利；按50㎡/人的安置标准，原告一家应享有风情小镇连排住宅250㎡户型的权利。然后，被告违反安置方案的规定，仅给原告一家置换林旺北风情小镇公寓楼面积120㎡，严重侵害原告一家的合法权益，明显无效。请求法院判令确认原被告双方2015年9月7日所签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定被告给予原告补偿120㎡公寓楼的内容无效；责令被告依《海棠湾镇安置工作实施细则》中确定的补偿方式和补偿标准，履行给予原告家庭安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务。

  被告三亚市海棠区人民政府辩称：原、被告已达成以公寓楼置换的方式予以安置的协议，原告主张该协议是其在受胁迫的情形下签订的，应对其主张提供相应证据。村里有很多村民也是以公寓楼置换的方式予以安置，故双方协定的以公寓楼置换的方式予以安置不属于显失公平。且原告一家未实际履行村民义务。故，原告的请求不应得到支持，请求法院驳回原告的诉讼请求。

  一审法院经审理查明：原告家庭原籍为河南省获嘉县黄堤镇张翟庄村委会。1994年经庄大村委会同意及当地公安管理部门准许，全家迁移落户到现三亚市海棠区庄大村民委员会第一村民小组，并由庄大村委会划分宅基地建房居住至今。2007年11月22日，因海棠湾旅游度假开发区及道路项目建设需征用原告家庭宅基地及房屋，原告与原海棠湾镇人民政府签订了《庄大村征地拆迁补偿安置协议书》，约定安置以公寓楼形式安置，安置标准按三府[2007]107号文执行。但协议签订后，双方均未按该协议约定的内容履行。2009年、2010年、2015年因庄大村委会不按同等村民待遇给原告全家分配征地补偿款，经原告三次提起诉讼。人民法院依法作出（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号民事判决，三次判决均确认原告全家具有集体经济组织成员资格，庄大村委会应按同等村民待遇给付原告一家相应补偿款。2015年9月7日，被告为加快海棠区中区水系建设项目，再次与原告签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》。协议的主要内容：原告家庭被征收房屋面积143.91㎡，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为林旺北风情小镇公寓楼，面积120㎡。协议签订后，被告于2015年9月8日、9日将原告房屋予以拆除。2015年11月5日，原告向海棠区政府提出要求纠正违法安置的申请，但被告至今未予以答复。

  另查：2012年7月17日，三亚市政府批准同意实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》。为作好安置工作，海棠区在2013年又制定了《海棠湾镇安置工作实施细则》。该实施细则进一步明确了安置分户原则、安置对象确定的条件、安置分户及对象确认程序及安置规定。其主要内容：第二条安置分户及安置对象：第（一）项安置分户原则，被拆迁人以“户”为单位进行安置；第（二）项安置对象确认，1、安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员。第三条安置规定：（一）海棠湾征地拆迁的失地农民原则上以村（居）委会为单位按风情小镇建设片区就近集中安置，连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型，安置标准为50㎡/人；如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按60㎡/人安置在公寓楼。等等。

  还查，原告作为被拆迁户，其户内符合安置条件的人口为5人，即：原告翟某志；原告刘某珍，系原告翟某志妻子；原告翟某帅，系原告翟某志儿子；原告黎某妮，系原告翟某帅妻子；原告翟某瑞，系原告翟某帅和黎某妮儿子。

  二审法院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

  【一审裁判结果】

  一、确认原告翟某志与被告三亚市海棠区人民政府2015年9月7日所签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定被告给予原告补偿120㎡公寓楼的内容无效；

  二、被告三亚市海棠区人民政府应依《海棠湾镇安置工作实施细则》确定的补偿方式和补偿标准，履行给予原告翟某志家庭安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务。

  【一审裁判理由】

  原、被告2015年9月签订的《海棠区被拆迁人房屋征收补偿安置协议书》，约定被告给予原告补偿120㎡公寓楼的内容。因被告违法变更征地补偿安置具体方案规定的补偿安置方式和补偿标准违反行政法规的强制性规定，故其约定的内容无效。按上述征地补偿安置具体方案的规定，原告家庭应取得连排住宅风情小镇250㎡户型安置房屋的资格。故原告请求判令被告依《海棠湾镇安置工作实施细则》中确定的补偿方式和补偿标准，履行给予原告家庭安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务的诉讼请求，法院依法予以支持。

  【二审裁判结果】

  三亚市海棠区人民政府的上诉理由及请求不能成立，依法驳回上诉，维持原判。

  【二审裁判理由】

  三亚市政府于2012年批复同意实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》，海棠区政府根据上述安置方案制定了《海棠湾镇安置工作实施细则》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施”的规定，海棠区政府应根据经批准的安置方案实施安置。本案中，翟某志户被征收房屋面积143.91㎡，且翟某志户符合《海棠湾镇安置工作实施细则》中“安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员”的规定。翟某志户安置人口为5人，按照《海棠湾镇安置实施细则》中“海棠湾征地拆迁安置定为连排住宅风情小镇，对开发建设项目征地拆迁的失地农民原则上以村（居）委会为单位按风情小镇建设片区就近集中安置，连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型，安置标准为50㎡/人；如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按60㎡/人安置在公寓楼”的规定，海棠区政府应安置翟某志户连排住宅风情小镇250㎡户型房屋。海棠区政府仅给予翟某志户补偿120㎡公寓楼，明显不符合安置方案的规定，侵犯了翟某志户的合法权益。原审认定海棠区政府违反行政法规的强制性规定，其与翟某志户签订的《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定海棠区政府给予翟某志户补偿120㎡公寓楼的内容无效，并不不当。

  本案中，海棠区政府依法负有按照经批准的安置方案进行安置的职责，根据《海棠湾镇安置实施细则》的规定，翟某志户符合安置连排住宅风情小镇250㎡户型房屋的条件，故原审判决海棠区政府应依《海棠湾镇安置工作实施细则》确定的补偿方式和补偿标准，履行给予翟某志户安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务，不违反法律的规定，并无不当。

  至于海棠区政府主张本案应当追加翟某志户所在的村委会参加诉讼，原审遗漏了应当参加诉讼的当事人，违反法定程序的问题。二审法院认为，本案涉及由政府统一建设安置房对被拆迁人进行安置的问题，海棠区政府对翟某志户进行安置与翟某志户所在的村委会并无利害关系。虽然《海棠湾镇安置工作实施细则》规定由村委会对安置对象进行初步审核并签署意见后上报安置办，但翟某志户所在的村委会是否给海棠区政府上报材料并非《海棠湾镇安置工作实施细则》中规定的确定安置对象的条件，在翟某志户集体经济组织成员资格已经生效民事判决确认的情况下，翟某志户所在的村委会未上报材料并不能否定翟某志户符合安置对象条件，且应按安置方案进行安置的事实。海棠区政府上述主张没有事实根据和法律依据，二审法院不予支持。

  【案例注解】

  本案中作为行政机关的海棠区政府擅自违法变更征地补偿安置具体方案规定的补偿安置方式和补偿标准后，按照自行变更的方式和标准与翟某志签订房屋征收补偿安置协议书。海棠区政府错误地认为双方已达成协议，应当严格按照双方签字确认的协议书内容履行各自的权利义务，同时主张翟某志户不应当认为是所在村集体经济组织成员。

  一审判决支持原告的诉求，后海棠区政府提起上诉，其认为原判决认定双方签订的协议书中“安置方式”无效是没有法律依据的，不应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；一审直接判决变更安置补偿条款，判决上诉人直接履行给予翟某志户250㎡安置房也没有法律依据；且一审违反法定程序遗漏了应当参加诉讼的村委会。

  （一）关于适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的问题。

    1.关于海棠区人民政府是否违反了国家法律的强制性规定问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》是行政法规，其在第二十五条第三款中规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”这是对征地中的县市级政府机关的授权性规定，违反授权性规定的征收方案的，就是违反该法规的强制性规定。

    2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》中的授权组织实施，当然是按方案组织实施，而不是随意变更。

    3.对补偿标准有争议，指的是对补偿安置方案的标准的争议。翟某志户并没有对补偿安置方案的标准有争议，无需申请行政裁决或行政诉讼，而是要求按补偿安置方案的标准进行。

  （二）关于《安置协议书》违反何种法律规定、是否有效问题。

    海棠区政府认为，《安置协议书》只是违反经市政府批准的《海棠湾镇征地拆迁安置方案》及其自身制定的《海棠湾镇安置工作实施细则》，这两个文件只是土地征收部门的规范性文件，不是法律法规，这是对《立法法》的曲解。《中华人民共和国土地管理法实施条例》是法规，根据法规授权制定的规范，当然是法规规范。违反法规规范的合同，当然是无效合同。同时，海棠区政府对自己制定的标准，又试图不遵守，违反了行政法上的信赖保护原则。

  （三）关于一审直接判决变更安置补偿条款的法律依据问题。

    正如前面论述，经市政府批准的《海棠湾镇征地拆迁安置方案》及其自身制定的《海棠湾镇安置工作实施细则》，对全体安置户来说，那就是合同要约，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定，合同确认无效后，应当根据《合同法》的相关规定作出处理。翟某志于2015年9月7日同上诉人签订的《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》内容不是翟某志当时的真实意思表示。现房子已经被拆除，返还原物已经实际不能，恢复原状又会影响国家建设，一审判决根据公平原则，按照安置方案中的要约，判令海棠区政府履行方案，进行安置连排住宅250平方，符合我国合同法原则。

  （四）是否遗漏了诉讼当事人问题。

   诉讼当事人，是指与本案有利害关系，或者对查明本案事实有帮助的人员。本案中，征地的主体是海棠区政府，拆除翟某志户房子是海棠区政府，履行安置义务的是海棠区政府，也就说征地拆迁安置的权利义务双方是拆迁人与被拆迁人，与村委会无关。至于《海棠湾镇安置工作实施细则》所规定的被征收人必须经过村委会上报才能征收或安置，这只是上级政府对下级基层组织的要求，是内部规定，与翟某志户无关。因此村委会不是本案第三人。

    本案是典型的征收补偿协议纠纷，自2015年年底收案到2016年11月底收到高院的判决历时将近一年。结合事实和法律，本案最终以海南省高级人民法院维持原判终结，现该案已进入执行程序，当事人的合法权益最终得以维护。

林圣全、顾蓓莉

海南追根律师事务所

                         2017年5月4日